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内地首个PPP项目调查：刺桐大桥“刺痛”了谁？

1996年底通车的泉州刺桐大桥，为内地首例BOT（建设-经营-移交，PPP的一种形式）项目，曾被树为典型。当年《人民日报》称赞“刺桐大桥不仅是一座解决塞车、过桥困难的物质的桥，而且是一座探索、改革的桥，它的意义远远超出了造桥者的想象”。

但近年，刺桐大桥的建设经营方名流公司和政府的矛盾尖锐起来。2011年开始，泉州境内跨越晋江的8座大桥中，目前只有刺桐大桥收费，其余的都免费。特许经营期限到2025年的刺桐大桥，屡受当地市民抱怨。最近，有舆论称政府回购刺桐大桥提上议程，但名流公司和政府的态度微妙。实际上，双方的博弈从早些年泉州市内其他几座跨江大桥建好后就开始了。

泉州别名“刺桐”，刺桐是一种具圆锥形皮刺的植物，如今，刺桐大桥真的变成了一根“刺”，扎痛了市政府、大桥运营方，也扎痛了当地老百姓。

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溯源

首个BOT项目诞生

泉州刺桐大桥BOT投资方式，被各地争相效仿，并被广泛复制到道路、桥梁、城市供水和垃圾处理等基础设施领域。然而，在泉州市民眼中，它现在俨然变成了迟迟不取消收费的 “拦路虎”，项目运营方——泉州名流路桥投资开发股份有限公司——针对大桥现状和未来也三缄其口。

《每日经济新闻》记者实地调查并查阅资料后发现，这座大桥诞生之初是一座改革之桥，但随着经济发展脚步的加快和相关政策的更迭，此前共同享受改革喜悦的政府与民资运营方关系发生微妙变化，且当初改革可能带来的风险愈发凸显。

20世纪90年代初，福建省泉州市只有泉州大桥一座跨越晋江的大桥，其原设计每昼夜通车5000辆，实际每昼夜通车上升为24000辆，严重超负荷运行，成为国道324线及泉州市南北交通的“瓶颈”地段。

为缓解交通压力，1994年初，泉州市决定再建一座跨江大桥。由于当时泉州市政府财力有限，因而决定对外招商。其中，泉州市名流实业股份有限公司（以下简称名流公司）董事长陈庆元对此事表达出浓厚兴趣。

据知情人士回忆，泉州市高层几经权衡后，由名流公司与政府授权投资的泉州市路桥开发总公司按60：40的出资比例成立“泉州刺桐大桥投资开发有限公司”，注册资本为6000万元。1994年10月5日，市政府正式批准刺桐大桥投资公司按照BOT模式进行大桥的建设运营。

陈庆元回忆说，听说刺桐大桥这个项目时就想到了BOT这种投资方式，但当时自己对BOT也是一知半解，上世纪80年代初期在香港旅游时，当时两条海底隧道其中一条是民资以BOT方式修建的，导游小姐说效益很好。

大桥于1995年5月18日动工建设，1996年底竣工，全长1530米，宽27米，接线公路2285米，匝道2400米。1997年1月1日刺桐大桥正式投入运营，比规定的3年工期节省了近一半时间，工程质量达到全优。

“项目所需的55份批文，我只用8个月就办妥了,边上有一座高速公路桥，它比我们早8个月动工，结果还比我们晚一年通车。”陈庆元告诉《每日经济新闻》记者。

刺桐大桥建设速度和质量有目共睹，其在投融资方面的创新更给之后的基础设施建设提供了一面镜子。

财政部财政科学研究所调研报告对刺桐大桥的BOT模式进行过一个全面的总结，即泉州市名流路桥投资开发股份有限公司为刺桐大桥出资人，以出资额为限承担有限责任，以公司未来的收益和资产作为融资的基础，全权负责大桥的建设、资本注入和经营管理等一系列重大决策，并根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费，直至特许经营期结束为止，期间所获得的收益归名流路桥公司支配。

在银行融资中，名流公司率先采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭式还本付息方式偿还银行贷款。

陈庆元表示，“所谓经营权抵押，就是以桥的收费权做抵押，如果企业还不了贷款，银行可以接管桥的收费权，这样银行的风险就化为零。这个模式之前在我国是没有的。”

由于有了刺桐大桥的范例，国家所有的高速公路等基础设施，只要是有涉及到收费的项目，资金问题皆迎刃而解。企业只要拿到那个红头文件预批文，银行都会批钱。

刺桐大桥自1996年底投入经营后，车辆通行费稳步增长：1997年为2375.5万元，1998年2436万元，1999年2963.6万元，2000年3748.5万元，2001年上升至4700万元。

但上世纪末，刺桐大桥与泉州大桥的关系出现了改变，背后暗藏民企和政府利益的分配问题。

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现状

刺桐大桥遭免费大桥“分流”通车费用下降

自从泉州大桥的收费权从省政府移交到泉州市政府，其与刺桐大桥的关系就发生了改变，也是民企和政府关系变化的开始。

在今年的政府工作报告中，国务院总理李克强提出，要制定非国有资本参与中央企业投资项目的办法，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法，为民间资本提供大显身手的舞台。

今年4月，国务院决定，在铁路、港口等交通基础设施，新一代信息基础设施，重大水电、风电、光伏发电等清洁能源工程等方面，首批推出80个符合规划布局要求、有利转型升级的示范项目，面向社会公开招标，鼓励和吸引社会资本以合资、独资、特许经营等方式参与建设营运。

在基础设施建设领域引入社会资本，即通常所说的PPP模式（公私合作模式），世界银行将所有社会资本参与公共设施建设运营都称为广义PPP。

在这样的背景下审视1996年底投入运营的刺桐大桥近20年来的起伏，增添了一层镜鉴之意，而当时敢于“吃螃蟹”的名流公司董事长陈庆元，因项目收益预期、后期附加建设以及回购等问题，现在很难高兴起来。

他对《每日经济新闻》记者讲道：榜样的力量是无穷的，修理榜样结果是很严重的。

财政部财政科学研究所所长贾康（微博）称，刺桐大桥靠一个简单的红头文件就解决了一开始非常重要的契约形式的问题，没有全套的契约设计，那么以后所有的不确定性都将产生，实际上形成了本来是PPP的合作伙伴关系，但变成了一个实际上的高低不对等博弈。

刺桐大桥“以一敌七”

1997年底，泉州至厦门高速公路通车，由于刺桐大桥与高速公路相距仅300米，且有空闲的连接匝道，名流公司为此提出了连接方案，并已先期投资700多万元，但几年来该申请都未获批准。而在此期间，泉州市开始投资1.3亿元，修建一条横向的牛山连接线，将高速公路与324国道贯通，然后直通与324国道相连的泉州大桥。

知情人士向 《每日经济新闻》记者透露，这背后隐藏的实质问题是过桥费落进谁的口袋。

目前刺桐大桥连接国道与泉厦高速的问题已基本解决，但更棘手的难关摆在面前。现在泉州市内跨江大桥已由当时的两座变为8座，而且自2004年后只有刺桐大桥在收费，成为被其他新建桥梁分流的对象。

名流路桥这个曾经谋划上市的企业，只在泉州建设了刺桐大桥。陈庆元感叹说，政府用我们融资的办法去建桥，然后分流我们的车辆，以一敌七，我们的日子能好过到哪里？

按照泉州市人民政府批准，刺桐大桥经营期限为30年 （含建设期），期满后全部无偿移交给国家，这也是刺桐大桥得以收费的原因。

时过境迁，当时分散泉州大桥车流、解决城区连通晋江问题的刺桐大桥，如今的境地十分尴尬。陈庆元口中的“以一敌七”尽管火药味足了些，倒也形象生动。

记者从泉州交通委了解到，除了已停用的浮桥和顺济旧桥，晋江泉州市区段目前有8座跨江大桥，分别为泉州大桥、刺桐大桥、笋江桥、顺济新桥、沉洲高速公路桥、泉州晋江大桥、黄龙大桥和于去年初正式通车的田安大桥。除年限早于刺桐大桥的泉州大桥外，其余大桥几乎都比刺桐大桥建得晚。

当地交通委人士介绍说，在田安大桥通车之前，滨江一带主要通过泉州大桥、刺桐大桥与泉州中心城区实现互通。由于刺桐大桥收费，而泉州大桥拥堵且需绕行较远，这个崛起的新区一直缺乏一座与中心城区快速相连的通道。

田安大桥将为这样的发展瓶颈破题，两岸互通将更便捷频繁，也将成为新区快速崛起的重大推动力。晋江机场连接线正式通车后，泉州市区到晋江机场或晋江市区只需10分钟。

平均3分钟通行约12辆车

“其余大桥均免费，只有刺桐大桥收费，这是我们不爱走刺桐大桥的原因。”泉州当地某出租车司机直言，如果田安大桥的机场线通车，刺桐大桥生意就更清淡了。

司机师傅说，其实刺桐大桥仍然是连通泉州和晋江最方便的桥，刺桐大桥也是上泉厦高速公路最方便的大桥，距高速收费站仅几百米。

但在上下班高峰期，《每日经济新闻》记者先后坐车通过刺桐大桥和田安大桥时发现，田安大桥车流穿梭如织，而刺桐大桥上的行驶车辆则少许多。

“前边就是收费站了，你到底要不要回到晋江去？”出租车司机得到记者否定的回答后说，那你就在收费站这里下吧，我掉头回去了，给你节省6元钱。

傍晚6点半，记者在刺桐大桥收费站数了数来往车流，平均每3分钟只有大约12辆车通过，与同时段经过的摩托车数量相当，但询问后记者得知，摩托车并不收费。

2004年前，刺桐大桥和泉州大桥等均收费，但2004年后泉州大桥、顺济大桥、泉州笋江大桥便取消收费，田安大桥等通车伊始便免费通行。车辆便涌向免费的泉州大桥等。

伴随泉州汽车保有量的增加，跨江拥堵成为当地“两会”的热门话题。2010年有泉州人大代表提出，为了省钱，不少市民都从泉州大桥入城，据估算，从泉州大桥进入泉州市区的车流量每分钟达到50辆，如遇上下班高峰期，晋江到泉州常常要花1个多小时。

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争议

刺桐大桥陷两难：取消收费还是政府回购？

原是PPP模式合作伙伴关系，但在泉州市内跨江大桥增多，直至只有刺桐大桥收费时，政府和民企的关系渐生裂痕。

最让名流公司董事长陈庆元无奈的是，由政府修建的桥梁不断增加，与刺桐大桥形成直接竞争关系，直接影响刺桐大桥的投资回报。

刺桐大桥项目是典型的PPP项目，同时也是特许经营项目，不过这一项目本身并没有完整的契约。陈庆元对《每日经济新闻》记者表示，“希望我的经历能给后来人一些提醒吧。”

对于刺桐大桥项目的镜鉴意义，清华大学建设管理系教授王守清指出，谁也无法准确预测将来二三十年的事情，政府和民间资本要风险共担，形成伙伴关系，并且需要一种动态的合作，需要在协议中写好重新谈判的触发机制和调解机制。

PPP项目后续难题多

陈庆元当时只凭一纸红头文件便取得了刺桐大桥项目的建设和经营权。他告诉《每日经济新闻》记者，那个通知当中只提到项目由名流公司牵头建设，经营30年后无偿移交给国家。

现在陈庆元需要考虑的一个麻烦是，究竟刺桐大桥还能否经营30年。根据国务院《收费公路管理条例》，还贷类的收费公路收费期限不得超过15年，经营性的则不得超过25年。

刺桐大桥若按照当时规定的30年经营期限进行收费经营，则会超出国家规定5年，但如果提前停止收费，又会引出投资回报受损的问题。

泉州交通委人士告诉《每日经济新闻》记者，目前针对刺桐大桥收费期限如何划定的问题已上报国务院，并没有明确结论。

此外，陈庆元表示，按照谁投资谁受益的原则，大桥周围的加油站、广告牌和房地产项目的土地开发权名流公司应该具有优先权，但多次打报告也没有下文。而在政府看来，契约仅限于刺桐大桥的建设和运营，并没有涉及土地开发。

陈庆元表示，政府用我们创新的融资方式修建了后渚大桥、晋江大桥等大桥，而且随着国务院大力提倡民生项目惠普工程，政府修建的大桥一律免费。

数据显示，刺桐大桥建成以后，自1997年通车以来，车流量迅速上升，通行收入由1997年的2371万元增至2006年的8100万元。不过，2006年政府相继修建了6座大桥，分流了车流量，2013年刺桐大桥的通车费用降至4200万元。

政府与企业各执一词

“希望我的经历能给后来人一些提醒吧。”陈庆元说，由于当时合同过于简单，很多内容现在也没有办法找政府论理。

记者就刺桐大桥因车辆被分流收益受到影响采访当地相关政府官员时，该官员举例说，当时我们签订合同时，如果一只笔是5分钱，后来笔的市场价变成两分了，我们是应该按照合同执行还是市场价来执行，我想还是应该按照合同。

政府和企业各执一词，足以凸显当时的简单合同所造成的尴尬局面。《每日经济新闻》记者获得了一份1998年10月国研中心和泉州市人民政府举办“非国有企业特许权经营”研讨会的录音整理文件。

这份文件显示，时任国研中心技术经济部处长的冯飞提到，特许经营是项目融资的一种形式，政府参与方式除提供特许经营权外，还有一个意义是提供有限承诺，即扩大项目的现金流量，有限保证项目的财务收益。

冯飞认为，地方政府在规划过程中要充分考虑这些转让出去的特许项目的未来收益，不能因为规划上的修改造成经济强度下降，车流量小了，财务收益下降。

他还特别建议，刺桐大桥运营方花点力量与政府签订一些补充协议，搞得规范化一点，免得遗留一些问题。

显然，当时冯飞的建议并没有变成现实，而他所判断的一些结果真的出现。陈庆元在接受采访时表示，按照国际惯例，政府在刺桐大桥周边修桥时，应根据桥梁之间距离以及桥梁功能等实际情况，对公司进行补偿。

但由于没有合同约束，政府着眼点不在于此。

刺桐大桥建设目的就在于分流1984年建成的泉州大桥的交通压力，2004年以前，两桥均为收费桥梁，早已收回成本的泉州大桥为何一直收费在本世纪初引发广泛争议。

2002年，泉州市交通局王宽良副局长就泉州大桥继续收费一事回应说，“两桥并行相隔300米，泉州大桥征费工作一旦停止，势必造成刺桐大桥无车行走，无费可收，而泉州市政府目前根本无力收购其产权，怎么办？”

2004年泉州大桥停止收费前夕，泉州市政府出台了有关停止收费后的车辆分流方案，当地交通部分相关负责人表示，“市政府不可能站在名流路桥公司的立场来制定政策，这样群众肯定无法接受。政府不敢保证刺桐大桥的收费额不下降，以后晋江大桥还要建设，对刺桐大桥而言又是一个很大的影响，晋江大桥会不会收费现在还说不清楚，即使要收费对于刺桐大桥收费肯定也会造成分流。”

呼吁政府回购刺桐大桥

泉州市人大代表苏温州曾连续多年递交 《关于取消刺桐大桥收费方便晋江两岸交通的建议》。他认为，虽然周边道路、桥梁建设突飞猛进，但是政府还是应该尽量回购刺桐大桥。

泉州市交通委相关人士也告诉《每日经济新闻》记者，如果刺桐大桥收费能停止，对晋江两岸的发展，以及市民往来的便利有很大的好处。但刺桐大桥是BOT投资项目，目前合同还未到期，政府部门无法以行政手段要求其撤销收费站。

1996年投资2.5亿元建设的刺桐大桥，在一些民众看来，成本早已收回，在其他7座桥都免费时，刺桐大桥仍在收费，名流路桥作为大桥运营方也被置于舆论的风口浪尖。

该公司董事长陈庆元曾数次接受过媒体采访，对于停止收费问题，他要么选择不回应，要么回应称在政府不回购的情况下，免费是不可能的。

面对《每日经济新闻》记者的提问时，陈庆元打了一个比方，“房地产开发商买地、建房，然后卖房，可能卖第一层房子的时候就已回收了地价成本，卖第二层房子的时候回收了建房成本，那么为什么三层以上的房子他们不给百姓免费住呢？”

陈庆元表示，当初建设时，股东们筹集了2.5亿元投资资金，才有了刺桐大桥。过去15年经营期内，刺桐大桥的盈利并不明显，还需要支付巨额税收、工人工资以及连路带桥12公里的桥面养护维修等费用。

今年泉州“两会”上，泉州市人大代表、池店镇党委书记许畴料与同为泉州市人大代表的泉秀街道党工委书记施蓬勃领衔共同提议案，建议“市政府将提前回购刺桐大桥收费经营权摆上议事日程”。

泉州市政协委员黄晓良与另外10名市政协委员也联名递交提案，提出了相同的建议。

在当地代表委员们看来，泉州环湾城市框架形成的“环湾、向湾”交通路网正不断形成，桥北有以浦西万达为代表的繁华中心市区，桥南是正在建设的，有未来泉州“陆家嘴”之称的泉州滨江总部经济区，不能因为中间一座大桥收费站而人为阻隔了两岸人流、车流、物流和商流的畅通。

政府与企业三缄其口

虽然已在民间经过数次讨论，但是泉州市政府和名流路桥对回购一事却鲜有表态。

《每日经济新闻》记者在采访双方时，得到的答案均是回购并未被正式提上议程。与此同时，熟悉刺桐大桥情况的人士向记者表示，回购在当地是十分敏感的话题。

泉州市交通委相关人士向记者举了一个例子，刺桐大桥是连接泉州与晋江的重要通道，目前还处于收费状态，别说政府真要回购，即使风声传出，也会在当地造成不小的影响，最简单的就是房地产，刺桐大桥晋江入口处目前就有几处楼盘正在开发，如果政府决定回购，肯定会推动这些楼盘的上涨。

前述建议政府回购刺桐大桥的泉州“两会”代表和委员们成立了专门协调小组，与省政府协调共同解决刺桐大桥经营权回购问题，与业主单位协商合理补偿解决方案，推动该项目工作实质性进展。

据《每日经济新闻》记者了解，围绕代表和委员们的建议，泉州市政府也曾组织相关单位进行调研，但此事并没有拍板。

上述知情人士称，大桥回购处于卡壳状态的最直接问题肯定是资金。他表示，目前跨江已有8座大桥，刺桐大桥的黄金时代渐行渐远，但是大桥所需要的维护成本仍然摆在那里。

是不是政府缺钱无力回购刺桐大桥呢？泉州市财政局相关人士告诉《每日经济新闻》记者，政府对于刺桐大桥的经营情况并不十分知情，回购也不仅只涉及回购资金问题，还牵扯可行性、项目评估和审计等问题。

刺桐大桥究竟值多少钱？在2007年大桥通车十周年时，有报道称，刺桐大桥及控股股东累计支付银行利息和本金近2亿元；累计缴纳税金4000多万元，仅2006年大桥纳税额就高达1600万元，经评估刺桐大桥现值为11.5517亿元。

对于公司目前经营和财务状况，陈庆元均以不方便透露为由拒绝回答。但他2012年接受采访时曾表示，“虽然还没有正式估价，但连路带桥12公里，加上还有13年的经营权，算便宜一点，刺桐大桥现价也在20亿元以上，10亿元应该是民营股权部分的估价。”

前述知情人士表示，这恐怕很难，去年刚通车的田安大桥紧邻刺桐大桥，并且还有一条直达机场的快速路，总投资才12亿元。

一位政府人士向《每日经济新闻》记者直言，很多百姓认为政府应该回购大桥，但是回购大桥需要与运营企业进行谈判，最终回购的钱也要由财政来出，财政的钱也是百姓的钱，价格太高的话，我们也要考虑是不是应该把钱花到民生更需要的地方去。

推动PPP模式需契约护航

去年末财政部在全国财政工作会议上培训推广PPP模式以来，有关PPP的培训和讨论越来越频繁。除了由亚洲银行出资，在哈尔滨和洛阳进行PPP的技术指导外，全国很多省市都积极响应。如浙江成立了PPP试点工作领导小组，湖南、河南以及福建等省份纷纷展开研究，筹备PPP项目。

PPP模式被看好的原因在于，政府与社会主体（企业）建立“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，可使政府财政负担减轻、社会主体投资风险减少。

陈庆元和他的名流公司在刺桐大桥这个PPP项目中的多年实践更是最生动的一课。他说，政府今后要推动PPP，一定要出台一个有法律效应和法律依据的标准合同文本。“有人就和我讲，国外搞PPP项目，专业文件叠起来有半人高，而你就这么一张纸。”

陈庆元的第二个建议是，设立一个直属最高人民法院的法庭，如果民间投资的权益受到侵害，可以有说理的地方。

财政部负责PPP推广的金融司司长孙晓霞也坦言，一些地方政府为了“招商引资”，对企业承诺过高收益率，在高利润诱惑下，有企业没有进行充分论证就贸然进入，结果项目运营之后，政府负担不了这么大的支出压力，项目收益就难以保证，出现政府与企业“双输”局面。

财政部财政科学研究所研究员孙洁表示，我们有很多PPP项目，合约应该是在项目中至关重要的问题，合约决定着未来的20年或30年，只要在合同期内它是最基本的依据。

清华大学建设管理系教授王守清指出，谁也无法准确预测将来二三十年的事情，政府和民间资本要风险共担，形成伙伴关系，并且需要一种动态的合作，需要在协议中写好重新谈判的触发机制和调解机制。

王守清同时指出，若按照项目融资去理解PPP，远不能满足现实需求，还会引发很多问题，PPP是一种管理模式，政府通过民营部门实现提供公共服务的目标。

与此同时，PPP立法进程也亟待加快。财政部财政科学研究所报告显示，PPP一般涉及的都是公共工程与公共服务领域的投资项目，并与公众日常生活密切相关，依托相关项目提供的服务质量，价格等均是比较敏感的话题，也特别容易引起民意的反弹，所以要制定一套专门的法律法规，对项目的立项、投标、建设、运营管理质量、收费标准以及调整机制，项目排他性及争端解决机制，以及移交等环节作出全面、系统的规定。

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