电信行业十一五规划的两项创新

为落实国家对“十一五”规划工作的部署，做好电信行业“十一五”规划工作，我们在“三转变一加强”(即转变通信行业规划的管理方向、调控手段、管理方式，加强通信行业规划的支撑工作)的基础上，进一步提出了“公开透明，广泛参与，立足职能，关注区域，资源共享”的工作思路。其中，首次编制的职能规划和区域规划属于“十一五”规划的创新内容。

做深做实———围绕行管职能做好“十一五”职能规划

职能规划提出的背景

“十五”之前的电信行业规划都是在政企合一的情况下编制的，基本上属于企业规划。政企分开以后，在组织电信行业“十五”规划纲要编制工作中，重点加强了规划的宏观性、战略性和指导性，取得了较大的成绩。但从“十五”规划的执行情况看，行业规划的宏观指导性较好，可操作性还可进一步提高。按照国家对“十一五”规划的部署和要求，“十一五”规划应贯彻“以人为本”的科学发展观，着重提高规划的可操作性。

为此，我们研究了提高规划可操作性的具体方法，即按照“三定”方案赋予信息产业部的职能和“依法行政、依规划行事”的指导思想，提出“立足职能”编制专项职能规划、以职能规划为基础制订行业发展纲要的思路。

根据信息产业部的职责，部确立了二十多个电信业职能规划的编制工作，涵盖了市场监管、建设市场监管、资源配置、行业发展等主要职能。主要包括：互联互通规划、业务市场准入规划、码号资源规划、普遍服务规划、国际通信发展规划、电信标准规划等。

职能规划的特点

职能规划具备规划的基本特点，强调的是规划编制要立足于具体的职能定位，以职能为主线，将对该领域未来五年的发展规划围绕在电信行业主管部门“管什么”和“怎么管”的问题上加以阐述。

职能规划应具备如下特点：

——通过分析该职能领域行业发展和行业监管工作状况，总结经验与不足，指出“十一五”期间需要重点解决的主要问题，为“十一五”行业发展和监管工作提供基础。

——通过对影响该职能领域行业发展与管理的各种因素的综合了解与分析，如国际规则和法律法规约束、国务院其他部委政策影响、国外该领域的经验与问题、企业的经营行为、该领域行业发展趋势及需求预测等，重点分析研究确定“十一五”期间该领域相关影响因素的变化趋势及其对该领域行业发展、行业监管工作的影响与要求。

——以工作的方式方法为手段，以工作内容的目标确定和实现为目的，提出该职能领域行业发展与行业监管工作的总体思路、目标和重点；工作思路部分应包括指导思想、总体战略、发展(或监管)目标及任务，其中目标及任务部分要明确，实施步骤先后最好有时间表。

——以保证目标实现为出发点，明确提出实现目标的具体措施建议，如提出该领域资源配置、网络发展等方案建议，阐述该领域行业发展、行业监管的具体策略或完善措施，以及根据规划性质要求提出重点建设项目等。措施建议应包括“十一五”期间与本职能工作相关的政策及措施，区分目前已有的政策、希望部制订的政策以及对国家及其他部委的政策建议，区分自身采取的措施、需要其他部门配合采取的措施。

职能规划的意义

编制“十一五”职能规划和公布执行，一方面使部各项职能工作开展都能有长远考虑，并在编制职能规划工作中统筹协调各职能关系，更好地履行行业管理职能，使“十一五”规划作为今后部履行产业发展和监管职能的一个依据；另一方面，给相关领域的监管和发展以明确的指导，让大家了解政府将如何进行管理，会有哪些政策措施出台，哪些是政府鼓励的，哪些是限制或者不支持的，哪些是必须遵守的，哪些是可以发挥的，该领域发展的前景，等等，将大家统一在一个规划框架下有预期、有目标地开展各项活动。

同时，由于行业总体规划是建立在职能规划基础上的，各职能规划比较具体、可操作性强，因此使行业规划能够落在实处，更具可操作性。规划的可操作性增强了，也才能充分体现国家提出的“政府编规划，规划管政府”的理念。

职能规划的衔接

各项职能规划一般不是孤立的，而是与其他规划存在或多或少的联系。例如国际通信发展规划和市场准入规划都涉及到国际通信业务的准入问题，采取适当的准入政策促进国际通信业务的繁荣，才能提高我国国际通信的地位。反之，合理的国际通信发展战略及目标、发展举措，则是国际通信业务准入需要考虑的重要因素，二者互为因果。

为了使各项职能规划更加科学，具有可操作性，必须理清各项规划之间的联系，规划中要明确职能定位，注意与其他职能的横向协调。与本职能相关但并非本职能范围内的工作，应明确提出需要其他职能配合实施的要求，和相关职能规划进行衔接，做到“到位”而“不越位”。衔接的目标是平衡各项职能规划的目标、措施，使部各项政策措施相互呼应形成合力，保证不同管理措施的协调同步。

抓住特色——研究编制好电信业区域规划

按照国家“十一五”规划注重区域经济协调发展，加强“空间”协调的思路，我们同期启动了西部、东北、京津冀、珠江三角洲、长江三角洲五个区域电信行业规划的研究和编制工作。

就区域规划的内容而言，我们认为应找准定位，立足职能，明确目标，落实措施，重点考虑以下几个方面：

电信区域规划要和区域经济规划相协调

电信业作为基础设施，对国民经济发展起着基础性和先导性的作用，找准定位就是找准电信在区域经济社会发展中的位置，制订电信行业的区域规划，要把区域经济发展规划作为主要依据。要明确区域电信基础设施是为区域经济发展服务、为当地社会服务的。因此，电信区域规划的制订工作必须密切关注区域经济发展的规划动态，与区域经济规划相衔接、相统一。要根据区域经济发展的目标确定电信发展的定位，以保障经济发展、满足电信服务为基本出发点，配合经济发展的方向，提出区域电信发展的目标、政策和措施。

不同区域的经济发展存在一定的差异，经济上的差异决定了电信发展的不同。区域电信的发展必须和当地经济的发展相协调，要根据经济发展需要提供先导性或基础性保障。区域电信的发展不能脱离当地区域经济的发展水平，区域电信发展目标的制订要体现与当地经济水平的协调，要适度超前。要把与区域经济的协调发展作为规划编制的主线。

电信区域规划要具有可操作性

电信区域规划必须具有一定的战略性、前瞻性和宏观指导性，但是电信区域规划是以保证区域经济发展为目的编制的规划，必须具有可操作性，要能推进目标的实施，要能通过指导电信行业按照预定目标发展，实现对区域经济发展的基础和先导作用，做到可实施、可检查。因此，电信区域规划也要立足于行业管理的职能，要利用好监管的手段，立足于行业主管部门如何通过有效的政策措施保障区域经济的协调发展，促进区域内电信行业的协调发展，行业主管部门必须站在自己职能的角度去分析、去寻找可操作的办法。对于行业主管部门职能范围之外的，有可能对区域行业发展、经济发展产生重大影响的政策措施，也要作为政策建议提出来，最好和相关部门能事先进行衔接落实，用好和争取当地有利于电信发展的政策。

电信区域规划要和区域内各省电信行业规划相衔接

在编制电信区域规划过程中，应注意衔接电信区域规划和区域内各省电信行业规划。区域规划不等于区域内各省规划的叠加。电信区域规划关注点在于区域内的经济特点，突破行政区划的约束；而各省规划则立足于本省的特点，要更具体，主要和本省的经济发展规划进行衔接。因此，电信区域规划编制过程中，应及时和区域内的各省行业规划编制组进行沟通与衔接，保障在区域发展总体形势判断上取得一致。应该说，区域规划的总体目标要来源于区域内各省规划，而区域规划对区域经济总的判断，反过来将影响各省规划的编制。

在编制区域规划的过程中也必须充分研究和把握区域经济社会等发展情况，广泛征求当地民众、政府各部门的意见。因此，电信区域规划的编制工作应充分发挥当地通信管理局的作用，电信区域规划要和区域经济规划协调，要和各省电信行业规划衔接。同时，作为电信规划的一部分，电信区域规划必须和信息产业部的各项规划相衔接。

(作者单位：信息产业部综合规划司)

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